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　　就业是民生之本。“十二五”规划纲要强调，实施更加积极的就业政策，把促进充分就业作为经济社会发展的优先目标。最近一段时间，我国就业形势发生新变化，突出表现为部分地区招工难与部分人群就业难并存。工业化、城镇化加速发展时期本来就是社会就业变动剧烈时期，再与加快转变经济发展方式、推动经济结构战略性调整相叠加，必然使我国这个世界第一人口大国面临举世罕见的就业问题。如何判断我国目前以至整个“十二五”时期的就业形势？如何应对就业工作所面临的压力、挑战和变化？本期“本周线篇文章对此进行了阐述。我国就业形势的新特点当前我国就业形势的复杂性在于，在普遍出现“民工荒”现象的同时，大学毕业生就业困难依然存在，城镇失业现象持续存在。这种看似矛盾的现象并不难理解，因为每个就业群体面临就业困难的原因并不相同。 以“民工荒”形式表现出来的劳动力短缺现象，是由劳动力供给与劳动力需求之间的矛盾造成的。随着人口结构变化，劳动年龄人口的增量逐年下降。与此同时，经济快速增长继续产生对劳动力的需求。这便导致劳动力短缺。另一方面，结构性就业压力依然存在。农民工尚未成为城镇户籍居民，就业不稳定，社会保障不健全，面临周期性失业风险，仍然是劳动力市场上的脆弱人群。大学毕业生就业困难并非由市场供大于求所造成，而是产生于个人就业意愿和技能与劳动力市场机会及需求之间的不匹配。至于城镇居民失业和就业困难，既有就业技能不匹配问题，也有劳动力市场调节功能不充分问题。这两个就业群体面对的劳动力市场风险主要是结构性和摩擦性的自然失业。以2011年为例，我们可对今后一段时间内城镇劳动力市场上需要关注的就业困难群体构成作出大体的数量估计：剔除在农村内部流动部分后，农民工进入城镇就业的人数约1.46亿人；新毕业大学生约660万人，加上往年毕业尚未就业的150万人，总共超过800万人；按照近年来较高的登记失业率4.3%估算，城镇失业和可能失业的人数大约1600万人；假设8000余万灵活就业人员中有一半就业比较稳定，另外4000万则属于就业困难人员。这些人群之间可能有交叉，但总体而言可以反映就业困难群体的数量和构成，即全部城镇就业人口中接近一半经常面临明显的就业困难。可见，理解当前的就业问题需要确立两个认识。其一，就业问题并不会因为出现劳动力短缺现象而缓解，应继续将其置于经济社会政策的优先位置，作为政府工作的重点。其二，长期困扰我们并被作为就业政策重点的就业总量问题正逐步转化为就业结构性问题。政府需要顺应这种变化，及时转变积极就业政策的关注点和实施手段，面对各个就业人群制定更有针对性的就业促进战略和扶助政策。根据就业形势的新特点，实施更加积极的就业政策应从以下方面考虑政策优先顺序和关注点。在产业结构调整升级中保持经济增长对就业的吸纳能力。实施就业优先战略应体现在产业政策中，继续扩大就业是产业结构调整升级的题中应有之义。随着普通劳动者短缺现象出现，工资成本大幅度提高，东部地区产业结构将向资本密集型和技术密集型产业升级，在加大对熟练劳动力需求的同时不可避免地会减少部分传统就业岗位。劳动者素质的整体提高需要假以时日。因此，为现有劳动者创造与其人力资本相适应的就业岗位以保持就业稳定扩大，仍是产业结构调整的优先原则。东部地区产业结构调整升级应与中西部地区对劳动密集型产业的承接结合起来，防止出现比较优势真空，造成就业岗位损失。我国地域辽阔，地区间资源禀赋差异和发展差距都较大，这为产业转移提供了较大空间，也有利于保持经济增长对就业吸纳规模的相对稳定，防止出现“无就业的增长”现象。同时，在制造业升级的基础上应推动生产性服务业分离出来，使其成为新兴服务业态，为大学毕业生创造适合的就业岗位。劳动力供求关系发生一定变化，绝不意味着产业结构和产业组织不再以就业吸纳能力为基准。应从放松准入限制、提供平等的金融服务、给予税收优惠等方面加大支持力度，促进中小企业、微型企业和非公有制经济发展，发挥其扩大就业的功能。抓住重点人群，提供更完善的公共就业服务，实施更有针对性的积极就业政策。从20世纪90年代后期开始我国政府逐步形成积极的就业政策，当时的重点是创造城镇就业岗位，帮助下岗失业职工实现再就业。随着劳动力供求关系的变化，就业政策应逐渐转变重心，面向不同就业群体提供更广泛的就业扶助。针对农民工易受宏观经济周期影响以及社会保障覆盖率低的特点，通过提高宏观经济政策对就业形势的敏感性、推进户籍制度改革、提高基本公共服务均等化程度等，提高农民工就业的稳定性和社会保障的充分性。大学毕业生就业困难主要在于其知识和技能与劳动力市场需求不匹配。因此，解决大学生就业困难应从高等教育体制、实习制度、就业培训和中介服务等方面入手，提高人力资本与劳动力市场的匹配效率。城镇就业困难人员受年龄偏大、教育程度偏低、技能老化以及求职能力弱等制约，常常遭遇结构性和摩擦性失业以及与此相关的就业困难，需要通过完善劳动力市场的配置效率和提高政府就业服务水平，降低其就业难度。(作者蔡昉 单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所)东部地区用工形势及对策近年来，随着劳动力供求关系变化以及中西部地区经济快速发展，劳动力流向和就业区域结构发生深刻变化，特别是农民工返乡创业和就地就近就业不断增加，东部地区用工形势更加严峻，用工短缺问题日益突出。东部地区经济增速相对放缓，就业吸引力下降。2009年，东部地区生产总值同比增长10.8%，增速分别慢于中西部地区0.9和4.2个百分点。2010年1—10月，东部地区规模以上工业增加值同比增长12%，增速分别低于中西部地区3.8和2个百分点；城镇固定资产投资同比增长21.5%，增速分别低于中西部地区5.6和4.7个百分点。与此相适应，来自中西部地区的农民工更多地回流到当地就地就近就业。就业不稳定，劳动争议多发。一方面，东部地区加工制造业较为集中且主要从事服装、鞋帽等低端产品的出口加工，容易受国际市场波动冲击；另一方面，农民工绝大多数没有签订长期劳动合同。一些中小企业的员工因为生产生活条件较差，难以安心工作。有的企业劳动强度大、加班时间长，往往是生产旺季批量招工、淡季迅速裁员，降低了员工归属感，导致用工不稳定。同时，劳动争议进入多发期，突发性和群体性劳资纠纷时有发生。农民工用工短缺问题趋于常态化。从2009年下半年开始，随着我国经济回升向好，东部地区用工需求快速增加，用工短缺问题日益突出。浙江省2010年前3季度企业需求人数累计比求职人数多105万人，求人倍率(用工需求人数/求职人数)高达1.99。福建省2010年以来的求人倍率始终在1以上。今后一个时期，中西部地区经济仍将保持较快增长，对农民工的吸引力继续增强，东部地区用工短缺问题将由季节性趋于常态化。 农民工务工收入增长较慢。东部地区农民工收入增长相对放缓，与中西部地区的收入差距不断缩小。据国家统计局调查，2010年第三季度，东、中、西部地区外出务工劳动力月均收入分别为1665元、1617元和1611元，同比分别增加210元、228元和229元。东部地区与中西部地区之间的农民工月均收入差距最高只有54元，而收入增速低于中西部地区2个百分点，加上东部地区生活成本较高，东部地区的务工收入水平已不占优势。职业技能培训严重滞后。东部地区产业升级不断加快，对工人的技能要求越来越高，但现有培训设施和培训能力与实际需要相差很大。面对严峻的用工形势，东部地区应以科学发展观为指导，将实现率先发展、加快产业结构升级与稳定和扩大就业、缓解用工紧张问题紧密结合起来，努力实现经济增长与促进就业良性互动。加快转变经济发展方式，在促进产业结构转型升级中扩大就业和吸纳人才。抓住“十二五”规划实施的有利时机，加快发展战略性新兴产业，推进传统产业改造升级，创造更多适合专业技能较高劳动力的就业机会，吸纳更多的新生代农民工就业。同时，加快产业结构调整，加快发展金融、物流、旅游、咨询、信息服务等生产性服务业和家政等生活性服务业，进一步发展传统服务业，提高服务业就业比重，稳定和扩大就业规模。加强劳动争议调解仲裁，促进劳动关系和谐。积极创新调解仲裁工作，合理确定调解仲裁的组织机构、人员编制、经费保障、场所设备等配置标准，推进调解仲裁工作规范化。加大劳动用工等政策法规的宣传力度，及时排查用人单位的用工隐患，帮助企业改进和加强管理，建立稳定和谐的劳动关系。健全劳动关系预警和应急处理机制，及时将矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。完善就业政策体系，改善就业特别是农民工就业质量和生产生活环境。加快构建城乡统筹的就业政策体系，促进劳动力平等就业。着力优化农民工务工环境，加快落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，促进农民工在就业地落户安居。健全农民工社会保障制度以及农民工就业失业登记和监测预警机制。加强职业技能培训，提高劳动者就业能力。探索建立职业技能培训统筹协调机制，逐步形成分工明确、各司其职的工作格局。根据经济发展和就业岗位需要，不断提高培训的针对性和有效性。鼓励企业组织开展职工岗位技能培训，并给予相应补贴。进一步完善培训补贴资金使用和管理制度，严格工作程序，提高使用效率。加强公共就业创业服务，提高公共服务能力。推进城乡基层公共就业服务体系建设，加强地区间就业信息沟通，引导劳动力有序流动。科学规划，合理布局，推动创业孵化基地和服务中心建设，不断增强创业服务能力。加大投入，加快形成设施完善、管理规范的调解仲裁服务体系，提高劳动争议处理能力。因地制宜，整合资源，建设一批标准和质量较高、满足多层次需要的培训基地，全方位提高培训能力。(作者胡德巧 孙中震 单位：国家发展和改革委员会就业和收入分配司)做好就业工作的压力、挑战和机遇当前，我国就业形势十分复杂，农民工招工难与大学毕业生就业难并存导致人们对就业形势的判断出现很大差异。有人认为，农民工招工难意味着刘易斯拐点到来，标志我国劳动力供大于求的时代结束。实际上，准确判断我国就业形势，需要从供求和制度两个层面进行分析。从供求层面看，“十二五”时期我国就业压力进一步加大。从供给看，“十二五”时期劳动力供给较“十一五”时期多。首先，“十二五”时期我国劳动年龄人口增长仍处于高峰期，城镇需要就业的劳动力年均达到2500万人。其次，大学毕业生、农村富余劳动力和下岗失业人员“三碰头”，形成巨大就业压力。“十二五”时期大学毕业生数量不断增加，年均规模约为667万人，较“十一五”时期增加127万人；现有农村富余劳动力仍有1.2亿人，农村劳动力转移就业压力依然很大；每年结转的登记失业人员预计1000万人，解决结构调整中新的失业问题和历史遗留的下岗失业问题的工作难度将进一步加大。第三，就业结构性矛盾更加突出。“十二五”时期我国面临产业结构重大调整，在就业领域将伴生大量结构性矛盾。一方面，是劳动者职业技能与岗位需求不相适应的矛盾；另一方面，是不同地区就业结构性矛盾。在中西部地区、贫困地区、资源枯竭型城市、少数民族地区，城镇就业难问题仍严重存在，农村仍有大量富余劳动力难以转移。从需求看，“十二五”时期宏观经济环境变化对就业提出新挑战。首先，“十二五”前期我国经济和就业仍将受到后国际金融危机影响，外需难以恢复到以往水平。这将对外贸企业造成重大影响，不利于其吸纳就业。其次，经济发展方式转变对就业提出挑战。落后生产能力将逐渐被淘汰，从而产生新的结构性失业；经济发展方式转变客观上要求劳动力在各产业间有序转移，要求通过发展第三产业来吸纳由于第一、二产业实行集约化经营而富余的劳动力；产业结构调整升级、科技进步和管理创新等对劳动者素质提出更高要求。第三，部分地区招工难并未改变劳动力供大于求的大势。部分地区出现的招工难现象，既有我国经济回暖、企业订单增多和中西部地区因经济增长而需要扩大招工的因素，也有新生代农民工期望值与部分企业用工条件差异较大的因素，还有供求双方在技能素质、招聘时间及信息对接上错位的因素。对这些问题应高度重视，但不能由此认为我国就业供求格局发生了拐点变化。从人口预测看，我国人口将从2010年的13.4亿多人增加到2020年的约14亿人，并持续增加到2033年的约15亿人。因此，在未来相当长时期，我国劳动力总量压力持续加大，供大于求的格局不会发生根本性变化。从制度层面看，我国就业工作面临的挑战与机遇并存。挑战是：首先，城镇化快速发展对农村劳动力转移就业服务提出新要求。我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，大批农村富余劳动力将向城镇第二、三产业转移。解决农民工的稳定就业、职业培训、工资待遇、社会保障以及子女上学、生活居住等问题，帮助其顺利融入城市，已迫在眉睫。其次，我国就业体制与就业社会化管理的要求不相适应。主要表现为：公共就业服务投入不足，基层平台匮乏，服务功能和服务手段落后；就业市场信息化建设滞后，中小企业、微型企业的就业信息没有被纳入常态统计范围，就业信息尚未在全国实现联网，人力资源市场的动态监测薄弱，针对失业的监测和预警机制有待完善；劳动力流动的体制机制障碍依然存在，影响劳动力资源有效配置。机遇是：首先，党和政府高度重视就业问题，提出扩大就业是保障和改善民生的头等大事，把促进就业作为经济社会发展的优先目标。这将成为“十二五”时期做好就业工作的强有力保障。其次，各项促进就业的法律和政策的效力进一步释放，就业和创业环境将进一步改善。第三，市场就业观念正在深入人心，市场就业机制进一步成熟，劳动者求职就业更加理性务实，就业方式日趋多样化。同时，城乡公共就业服务体系基本形成，能够为劳动者和用人单位提供相应服务