原国务院东北振兴办副主任宋晓梧表示，国外老工业基地转型了50年还没敢说成功，如果从2003年算起，我们的东北振兴才搞了16年。因此，我们要认识到东北转型和振兴的长期性，不能要求一年一小变，五年一大变。

　　宋晓梧核心观点：1.东北振兴战略提出的背景是，东部地区和包括东北等地在内的其他地区的差距拉大，中国经济出现区域发展不平衡的问题。2.2003年-2012年，东北经济经历了“黄金十年”，东北获得了较快的发展。但也正是过分看重GDP增速，掩盖了改革不到位、不深入的问题。3.东北地区最迫切需要解决的问题是进一步理清政府和市场的关系。4.从全国一盘棋的角度看，东北在维护国家“五大安全”中有着不可替代的地位，也不能简单以GDP增速作为衡量东北发展的标准。

　　作为中国建立最早、工业化程度最高、规模最大的重工业基地，东北三省曾被誉为“共和国的长子”。然而，从上世纪90年代开始，东北经济逐渐失去往日的荣光。如何重振东北经济？“九五”规划就提出，“积极支持和促进东北等地的老工业基地改造和结构调整”。2003年10月，中共中央、国务院印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，制定了振兴战略的各项方针政策。党的十八大以来，实施了新一轮东北地区等老工业基地振兴战略。2004年5月，宋晓梧担任国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室副主任，亲历了东北振兴诸多政策的制定和重要事件的发展。在宋晓梧看来，东北振兴战略提出的背景是，东部地区和包括东北等地在内的其他地区的差距拉大，中国经济出现区域发展不平衡的问题。2003年-2012年，东北经济经历了“黄金十年”，但之后便遭遇经济增速大幅下滑。“这十年全国重化工业快速发展，和东北原有的产业结构高度契合了，东北获得了较快的发展。但也正是过分看重GDP增速，掩盖了改革不到位、不深入的问题，当中国经济进入转型期，东北地区的经济结构难以适应这一调整，出现了比全国其他地区更大幅度的下滑。”宋晓梧直言。近年来，东北开启了新一轮振兴。十九大对东北振兴提出新的要求——“深化改革加快东北等老工业基地振兴”。宋晓梧认为，东北目前面临的很多问题，实际上还是很多老问题没有解决好。其中，最迫切需要解决的问题是理清政府和市场的关系。对此，在推进国企改革的同时，要大力发展民营经济。值得注意的是，从更广阔视野看，德国鲁尔煤矿区、法国的兰斯老工业基地和东北地区面临同样的转型困境。而前者在经济转型的道路上已探索了五十余年，仍无法评价转型成功与否。对此，宋晓梧直言，也要认识到东北转型和振兴的长期性，不能要求一年一小变，五年一大变。同时，从全国一盘棋的角度看，东北在维护国家“五大安全”中有着不可替代的地位，也不能简单以GDP增速作为衡量东北发展的标准。

　　东北振兴战略的逻辑是区域协调发展新京报：从1995年到现在，国家出了很多的政策来支持东北振兴，这些政策的逻辑是什么？宋晓梧：实际上，1995年之前国家就开始出台振兴东北的相关政策，政策的逻辑是促进区域协调发展。新中国成立后，东北有过辉煌的发展史。当年，苏联援助中国的156个项目，有三分之一落在东北，东北的工业体系初见雏形，也产生了很多大家熟悉的工业企业，比如一汽、一重、鞍钢、沈阳飞机制造厂、大连造船厂等。在“三线建设”的时期，东北为中国工业化发展做出了很大贡献，很多企业向全国各地实行援助。比如，湖北十堰的二汽就是在一汽的援助下建立起来的，各地许多钢铁企业是鞍钢援建的。1978年中国实行改革开放，经济发展从侧重内地转向开放沿海地区。一方面，东部沿海地区通过吸引外资、人才等，获得飞速发展，另一方面，东北地区因国有企业的负担较重，以及体制机制方面的问题制约，转型和改革艰难，发展相对落后。这样，东部地区和和包括东北等地在内的其他地区的差距拉大，中国经济出现区域发展不平衡的问题。在这样的背景下，国家先是提出西部大开发战略，后来又提出了振兴东北、中部崛起等战略，希望通过一系列的措施促进全国四大板块（东部、西部、中部、东北）协调均衡发展。新京报：2003年，中央明确提出东北振兴的战略，2004年国务院成立了振兴东北办公室。在这一轮振兴东北期间，国家针对东北出台了哪些政策，效果如何？宋晓梧：我当时担任东北振兴办副主任。总体看这一时期振兴东北的政策大概可以分为几部分：第一，为提高东北的GDP增速，国家加大了对一些东北老工业基地改造的投资，也在东北率先出台了增值税转型等政策，还在东北实行对外对内开放的优惠政策，吸引外资和长三角、珠三角等地的民企前来投资。第二，针对东北老工业基地资源枯竭早的特点，率先在东北实行资源型城市可持续发展的政策，之后逐步推广到全国。第三，在东北国企改革中，为解决大量职工下岗等问题，东北从2000年开始率先着手建立、完善社保体系试点。“黄金十年”掩盖了改革不到位不深入的问题新京报：从2003年到2012年，东北经济经历了“黄金十年”。但“黄金十年”刚过，东北经济增长急速下滑，原因是什么？宋晓梧：“黄金十年”，东北地区的GDP保持了可观的增速，有时甚至领先全国。但对这“黄金十年”，我一直认为应该从两个方面客观理解。第一，东北“黄金十年”在很大程度上得益于体制机制的转变。比如，这段时期，国企改革确实取得了一些进展。从东北三省国有企业对GDP贡献占比看，2003年左右这一数据高达百分之八九十，甚至在大庆等部分城市完全是国有企业一统天下。经过十年的改革发展，这一数据平均下降20%，辽宁有些地区甚至下降了30%到40%，民营企业从而也获得了一定的发展。第二，如果从深层次来探究“黄金十年”，我的一个体会是，东北“黄金十年”正好赶上了中国经济高速增长的阶段，当时重化工业快速发展，需要大量的能源原材料、装备制造业，而这与东北的产业结构正好相契合，东北经济从而获得了较快的发展。当中国经济从追求速度转向高质量发展的时候，重化工业必然要转型，加上去产能等措施，东北经济在这些年出现了断崖式下跌。实际上，在中国产业结构调整过程中，山西、河北等能源、原材料大省和东北地区经济结构相似，其经济增速也在这些年出现了较快下滑。我觉得非常遗憾的是，在东北经济“黄金十年”的时候，东北的产业结构调整相对迟缓了。新京报：是什么原因导致了东北经济结构调整缓慢？宋晓梧：一个重要的原因是过于强调GDP的增长。“黄金十年”期间装备制造业、能源原材料等产业可以为GDP增长做贡献，推动东北经济高速发展。但因为对经济发展比较满意，又过分看重GDP增速，创新、改革的动力相对不足，也掩盖了改革不到位、不深入的问题，这就导致当中国经济转型时，东北地区的经济结构调整的节奏跟不上。 我印象比较深的一件事是“厂办大集体”的改革。2004年国务院成立处理“厂办大集体”问题领导小组，我是这个小组的成员之一。当时，我们以东北为典型制定的处理“厂办大集体”政策推广到全国，结果其他地方较快解决了这些问题。而东北正值“黄金十年”，地方政府的日子过得不错，有地方领导跟我说：“我（政府）现在还过得去，解决厂办大集体太费劲，何必把睡着的孩子拍醒给糖吃。”就这样，东北国企的“大集体制”迟迟未解决。现在这一问题又暴露了出来，到2014年，东北地区大集体职工占全国40%以上，解决“厂办大集体”又被重新提出来。其实东北错过了很多发展转型的机遇。本来很多政策是针对东北制定、出台的，为什么别的地方就能执行把问题解决了，但东北那块就不行？当时东北地区一些地方政府只是想着争投资，上项目，提高GDP增速，在深层次改革上下的功夫少。当然，这个问题并不是只有东北存在，只是东北比较突出。

　　“不能再简单以GDP增速作为衡量东北发展的标准”新京报：在经济发展转型之前，唯GDP论在全国是不是普遍现象？宋晓梧：对，东北有些问题是和全国联系在一起。在前一段时期，中国经济追求GDP增长，单纯以GDP作为政绩考核的最主要指标，这种倾向在全国都有，但是东北地区由于其特殊的机制体制，这方面的倾向更明显。每个地区都有自己的特点，不适合一刀切地用GDP的指标来衡量其发展。从全国一盘棋的角度看，东北在维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全等五个方面具有重要的、不可替代的战略地位，而这几个方面，都不能单纯以GDP增速来衡量。东北的发展理念，按中央的要求，应该是创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。我们要看到东北为维护中国经济社会发挥的作用，不能再简单以GDP增速作为衡量东北经济发展的标准。而如果从五大安全角度评价东北，其在全国的战略地位并没有减弱。十八大以后，中央提出从追求高速经济增长转向高质量发展，要调整经济结构。这正是东北下一步发展方向。我相信，这一经济评价方式的转变对下一步的东北振兴会起到很好的指导作用。新京报：如果不以经济增速作为衡量标准，东北应该如何定位自身？宋晓梧：我觉得有两个指标可以参考。一是东北地区基本公共服务和区域生活条件与发达地区的差距是否缩小。以基本公共服务均等化、公共设施基本完备，即教育、医疗、社保、住房等民生状况与东部地区大体相当，供水、供气、供电、供暖全面覆盖，高速铁路、高速公路、民航等现代化交通设施基本具备作为衡量东北地区全面振兴的重要标准。二是人口分布、经济布局、生态环境之间是否相互协调。按照各地区功能定位，促进人口分布和流动与经济、产业相协调，使人口、经济与资源和环境承载能力相适应。哈大轴线应进一步集聚产业和人口，成为东北以致全国经济持续增长的重要支撑带，其他地区依托重要交通轴带开展点状或片状开发，实现面状保护，建成全国现代农业示范区和国家重要的生态屏障区，切实保护好青山绿水。促进东北民企发展须考虑劳动力成本宋晓梧：目前看，东北有哪些问题需要迫切解决？宋晓梧：我一直呼吁尽快实现职工养老保险全国统筹。东北作为老工业基地，国企职工的养老问题是一个非常沉重的压力，国家的养老政策应该尽快加以调整。道理很简单，东北国企职工不是只为东北做贡献，也是为全国做了贡献。但由于长期形成的职工养老保险格局，使得地方和中央的财权事权关系、社会保障等问题理得不是很顺，加上前些年大家的注意力在提高经济增速上，养老保险全国统筹问题迟迟未能解决。

　　2004年国家出台政策支持东北老工业基地改造，石油城大庆市数十家企业获得了相关的税收优惠政策。图为2005年1月大庆石化公司的联合生产装置。 图/视觉中国

　　十九大报告已经明确提出来了，要实行养老保险全国统筹。现在是实行了调基金制度，但是没有统一调缴费率，也没有统一的缴费基数。建议在“十四五”期间解决这个问题，拖的时间越长，解决起来的困难越多。如果职工养老保险全国统筹的问题解决了，划拨国有资本补充养老保险基金的问题也就比较容易解决了。还有一个税收地、税源地分离的问题。这不仅是东北的问题，也是全国普遍存在的问题。东北有些资源枯竭型城市引进外资比较难，一些央企分公司落实振兴东北战略落户到当地。但央企分公司的税收是由总公司在总部所在地上缴，央企对当地的贡献仅仅是解决了部分就业。这个问题存在十多年了，税务部门也对此有专门的研究报告，但还未得到很好的解决。东北目前面临的很多问题，实际上是很多老问题没有解决彻底。其中，一个全国都有但在东北比较突出的问题是，政府和市场的关系需要进一步理顺。如果不理顺这个关系，深层次的问题不能好好解决，在这样的背景下由政府制定、落实产业规划，短期可能速见成效，长期结果堪忧。新京报：如何解决这些问题？宋晓梧：首先深化国企改革，要从主要管国有资本的实物形态转为重点管价值形态。同时要补课，一是下决心彻底剥离企业办社会的职能，把学校、医院等社会职能分离出去，把“三供一业”，即供电、供水、供暖和物业管理交给地方；二是彻底解决厂办大集体问题。总之，政府要真正做好放管服的服务，该放就放，该监管的监管。第二，大力发展民营经济。在东北，民营经济的各项指标尚未达到全国民营经济“五、六、七、八、九”的水准。如何提升民营经济的比例，打破“投资不过山海关”的说法？我想，促进民营企业投资发展必须考虑到劳动力成本。东北民企养老保险缴费率高于全国其他地方，使得很多民企不愿意来东北投资。有企业给我算过账，在深圳投资，职工养老保险缴费率只有6%、7%，广东大约13%左右，而到黑龙江投资，养老保险缴费率最高时是22%，现在降到了20%。如果办一个万人企业，年人均工资6万元，到黑龙江投资比在广东投资，仅养老金一项就要多缴纳6000万元左右，这种情况下哪个企业还会去东北投资？此外，还有营商环境问题、诚信建设等问题。在营造新的政商关系方面，政府负有主要责任。要认识到东北转型和振兴的长期性新京报：国外也有很多的老工业基地，这些老工业基地的转型经验给我们什么启示？宋晓梧：我曾到德国鲁尔、法国的兰斯、北加莱等和东北类似的老工业基地去考察调研过。特别是德国的鲁尔区，从上世纪50年代，德国就开始摸索解决老工业基地的问题，政府专门出台了针对鲁尔地区发展的金融政策、财政政策、就业政策、社会保障政策。2007年国务院发布的《关于资源型城市可持续发展的指导意见》就借鉴了许多发达国家这方面的经验。鲁尔区、北加莱、兰斯地区等这些老工业基地转型都经过了几十年，现在他们还不说转型成功了。我在法国的老工业基地兰斯考察时，当地的官员说，虽然兰斯已经进行了半个世纪的转型，但是兰斯和北加莱地区的经济水平还没有完全和法国全国经济水平达到一致。但他们不是用GDP或者经济发展水平来衡量转型成功与否，而是按照当地居民生活水平质量来衡量。国外老工业基地转型了50年还没敢说成功，如果从2003年算起，我们的东北振兴才搞了16年。因此，我们要认识到东北转型和振兴的长期性，不能要求一年一小变，五年一大变。欲速则不达，有时着急发展反而造成不协调不均衡。在转型考核指标上，要把城乡差别、环境和经济的关系调整好了，才算是转型好了，这个目标的实现任重而道远。而不是说东北的GDP增速、人均GDP总量超过了东部地区，就算振兴了。新京报：如何看待东北近年及未来的经济形势？宋晓梧：近年来中央又出台了全面振兴东北的文件，特别是随着经济发展理念的转变，东北自身的定位也在转变。应该说，目前东北经济形势较2014年、2015年有了比较大的好转。以辽宁为例，去年辽宁省的财政收入增速为9.3%，高于全国7%的增速，工业增长速度为9.8%，高于全国6.2%的增速。可以说，现在东北经济度过了最低点，开始恢复性增长，工业附加值、投资、消费、进出口、财政收入等多个经济数据指标在波动中向好，甚至部分地区的部分经济数据领先全国。虽然有进步，但还有很多艰苦的工作要做。如果说振兴东北有什么突破口的话，我认为，最根本的还是要解决好民生问题，一切工作的出发点和落脚点都应该围绕民生。我相信，如果能够真正理顺政府和市场的关系，实现市场在资源配置中的决定性作用，同时政府做好社会保障、基础设施建设、公共服务均等化等民生方面的工作，东北会有一个全新的发展。